이상돈

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객원칼럼

"개헌 제안, 과연 가능할까 " ((TBC)
작성일 : 2022-08-26 08:12조회 : 446


TBC 2022년 8월 24일 [신장개업]

이상돈 중앙대 명예교수 “김진표 국회의장의 개헌 제안, 尹 대통령 취임 4달인데 시기적으로 적절할까, 과연 가능할까 하는 문제 있어”

● 방송 : 2022. 08. 24. (수) 18:06~20:00 (FM 95.1)
● 진행 : 신장식 변호사
● 대담 : 이상돈 중앙대 명예교수

-우리나라 대통령제, 대통령 한 사람이 야기할 수 있는 리스크 너무 커
-김진표 국회의장의 개헌 제안, 윤 대통령 취임 넉 달인데 시기적으로 적절한지, 과연 가능할까 하는 문제 있어
-국민 투표를 없애는 조항이 있는 개헌안을 국민들이 어떻게 받아들이겠나...너무 엉뚱한 것 같아
-각 정당이나 유력 대통령 후보들의 유불리에 따른 판단으로 정치 세력 간 합의가 어렵다는 것이 '개헌의 장애물'
-국회의장이 '4년 중임제' 주장하는 것 자체가 타당하지 않다고 봐
-현재 정당 체제와 의회 제도에 대한 문제의식이 금년 연말, 내년 초 분출되지 않을까
-이준석-국민의힘 내홍, 봉합되기는 틀렸어...각자 길을 가는 것 아니겠나

▶ 신장식 : 윤석열 대통령의 대통령실 개편 그리고 조직 내부 감찰까지 인적 쇄신 행보를 이어 가고 있는 가운데 김진표 국회의장이 개헌 관련 논의를 꺼내 들었습니다. 이번에는 개헌 논의가 정치권에서 현실화될 수 있을지, 개헌을 논의한다면 어느 방향에서 논의를 해야 할지 이상돈 중앙대 명예교수님에게 들어 보도록 하겠습니다. 나와 계시죠, 교수님?

▷ 이상돈 : 네, 안녕하세요.

▶ 신장식 : 자, 김진표 국회의장이 개헌 카드를 이야기했습니다. 특히 우리나라 헌법은 소위 경성 헌법이라고 해서 국민 투표를 통해서만 개헌을 결정할 수 있기 때문에 국회에서 개헌할 수 있는 연성 헌법으로 먼저 개헌을 해야 된다는 취지의 화두를 꺼내 들었어요. 이거 어떻게 보셨습니까?

▷ 이상돈 : 일단 현재 우리나라 대통령제라는 게 대통령 한 사람이 야기할 수 있는 리스크가 너무 크지 않습니까? 윤 대통령도 지금 그런 것들을 겪고 있는 거죠, 솔직히. 그런데 김진표 의장께서 그런 생각을 피력한 건 좋은데 이게 과연 시기적으로 적절한지.

▶ 신장식 : 그렇죠.

▷ 이상돈 : 왜냐하면 대통령 임기 초거든요. 그것이 과연 가능할지. 우리가 지금 최근에 개헌 합의에 가장 근접했던 것은 20대 국회 초에 정세균 의장께서 개헌특위를 만들어서 그야말로 87년 후에 처음 만들어서 상당히 많이 활동을 했죠.

▶ 신장식 : 예, 그때 전국을 순회하면서 토론하고 그랬습니다.

▷ 이상돈 : 예, 그랬죠. 그게 박근혜 대통령의 말기이기 때문에 그리고 사실상 박 대통령이 힘이 빠진 이른바 레임덕 비슷하게 됐을 때였지 않습니까? 그런데 지금은 여하튼 간에 대통령 임기 지금 넉 달 이렇게 되는데 그게 가능할까 하는 문제가 있고 또 하나는 김진표 의장께서 “우리나라는 개헌하려니까 너무 절차가 어렵다. 그래서 국민 투표를 생략하는 게 옳다.” 이렇게 하는데 그러면 그렇게 하기 위해서도,

▶ 신장식 : 한 번은 해야죠.

▷ 이상돈 : 개헌을 해야 하지 않습니까? 그런데 국민 투표를 없애는 조항이 있는 개헌안을 갖다가 국민투표에 부치면 그걸 국민들이 어떻게 받아들이겠습니까? 그거 되게 기분 나쁘지 않겠어요?

▶ 신장식 : 내 권리를 뺏어 가는 것에 투표하라, 이런 이야기가 되는 것처럼 느껴질 겁니다.

▷ 이상돈 : 그것 때문에 다른 것도 통과가 안 될 것 같아요. 그래서 나는 이건 지금 김진표 의장이 국회에 이렇게 오래 계신 분인데 난 이게 도대체 이런 이야기가 되는가. 나는 굉장히 그것부터가 좀 우습다고 보고요. 그렇게 국민 투표를 없애자고 하는 국민 투표가 과연 국민 투표를 통과할 수 있겠는가.

▶ 신장식 : 그건 쉽지 않아 보입니다. 쉽지 않아 보입니다. 내 권리를 포기하는 것에 투표해라, 이렇게 되는 거거든요.

▷ 이상돈 : 그렇죠. 거기에 동의할 국민이 어디겠어요? 이게 우리를 뭘로 보냐, 이렇게 되겠죠. 나는 그래서 이건 좀 너무 엉뚱한 것 같고. 그리고 이제 제가 생각하기에는 20대 국회에서 저도 국회에서 개헌특위 위원을 했죠. 개헌의 장애물이랄까? 그게 안 되는 이유는 국민 투표가 아니라 일단 국회에서의 정치 세력들 간에 합의가 도무지 어려워서 그렇습니다. 그래서 총론에는 다 이해가 되는데 막판이 되면 각자 정당의 유불리, 개인의 유불리, 이른바 차기 대통령 후보로 유력해지는 사람들의 판단, 이것 때문에 안 된 거거든요. 나는 그래서 김진표 의장께서 국민 투표 때문에 개헌이 어렵다는 것은 나는 동의하기 어렵습니다.

▶ 신장식 : 자, 김진표 의장은, 원래 저는 김진표 의장이 의원 내각제를 선호하시는 분으로 알고 있었는데 이번에는 4년 중임제를 제안을 했어요. 그런데 4년 중임제를 제안을 하시면 저는 딱 드는 질문이 그러면 윤 대통령의 5년 임기를 4년으로 1년 줄이고, 원래 이재명 당시 대선 후보는 내 임기를 1년 줄여서라도 4년 중임제로 개헌을 하자, 대신 나는 내 임기 1년 줄이겠다. 5년이 아니라 4년만 하고 중임제로 개헌을 하는 것으로 가겠다는 이야기를 했는데 4년 중임제 개헌되면 이고 지금 현재 윤 대통령의 임기는 어떻게 되는 겁니까?

▷ 이상돈 : 그런데 일단 그것에 앞서서 국회의장이 현행의 헌법 하에서, 현행 헌법 체제에서의 대통령제를 포함한 여러 가지 헌법 제도 운영이 상당히 시대에 안 맞다. 그래서 우리가 한번 이것을 여야가 그다음에 정부뿐 아니라 학계, 시민 사회 등등이 한 번 논의를 해서 하자 이렇게 하는 것은 당연히 의장이 할 수 있고 의장의 어떤 사명이라고 할 수 있죠. 그런데 의장의 역할은 거기서 그쳐야지 4년 중임제를 하자, 이렇게 주장하는 것 자체가 이게 타당하다고 생각하십니까? 나는 그렇지 않다고 봐요. 정세균 국회의장도 현행 제도가 여러 가지 오래되고 문제가 있으니까 한번 그야말로 백지에서 토론해서 한번 이번에 국민과 함께하는 개헌을 하자고 그랬지 않습니까?

▶ 신장식 : 그랬습니다.

▷ 이상돈 : 그러니까 국회의장이 4년 중임제를 하자, 이건 내가 볼 때 의장이 이렇게 할 수 있는 말이 나는 아니라고 봐요. 일단 그 문제가 현실적으로 가능하냐 마냐 하는 문제가 있고 그리고 또 대통령을, 말하자면 대통령 대권, 후보 대통령 후보 자격 반열에 있는 사람들은 개헌하자고 하면 항상 4년 중임제를 이야기를 합니다. 왜냐하면 개헌 반대할 수는 없고. 그런데 대체로 이야기해서 20대 국회에서도 그랬고 국회의원들의 절대 다수 그리고 또 우리나라에서 관련된 학자들이라고 볼 수 있는 정치학 교수, 헌법학 교수들, 전문가 그룹한테 물어보면 대충 3분의 2 정도 또는 그 이상이 대통령제는 미국의 특유한 것이고 미국 대통령 제도는 이게 너무 현재 문제가 많다. 그래서 의원 내각제 또는 거기다가 약간의 대통령제를 가미한 이른바 분권형 정부가 좋다, 그게 다수입니다. 그랬는데 지금 와서 4년 중임제를 국회의장께서 제기하는 것은 여러 가지로 순서도 아니고 납득하기 어렵습니다. 이렇게 결론을 내 버리면 이게 뭐가 되겠습니까? 이런 걸 갖다가 현재 문제가 있으니까 이걸 한번 토론해서 더 좋게 만들어 보자, 이렇게 주장해야 되는 것 아닙니까? 나는 이것도 국민 투표 없애자는 것과 마찬가지로 김진표 국회의장이 할 이야기는 아닌 것 같다는 생각이 듭니다.

▶ 신장식 : 그런데 결과적으로 이렇게 항상 권력 통치 구조와 관련해서는 4년 중임제, 의회 중심제, 프랑스식 이원집정부제, 분권형 대통령제 등등이 무슨 정답처럼, 정답 몇 개처럼 이렇게 한 네 가지 정도가 항상 이렇게 나오는데 이건 논의를 해 봐야 될 문제라고 보입니다만 국민 여론은 ‘나는 대통령 직접 내 손으로 뽑을래’ 이쪽이 항상 압도적으로 많이 나오고 있잖아요. 이게 여의도 국회와 국민들 여론은 왜 이렇게 차이가 많이 나는 걸까요?

▷ 이상돈 : 그게 이제 저거죠. 직선제 개헌이라는 게 그걸 달성하기 위해서 얼마나 많이 힘들었습니까? 그래서 그걸 이제 우리가 국민이 포기할 수는 없다는 것인데. 그리고 지금 와서는 제가 볼 때는 그게 이제 서서히 줄어들고 있는 것 같아요. 왜 그러냐 하면 대통령 결과가 다 안 좋았잖아요, 솔직한 이야기로. 그래서 지금 같은 게 되면 보다 이제는 일반 국민들도 현행과 같은 대통령제가 과연 우리에게 적합한 것인가에 대한 여론이 상당히 높아지고 있다고 봅니다. 그래서 아무래도 의원 내각제보다는 직선 대통령을 뽑고 대통령이 어떤 국가의 비상시 또 위기 시에 권한을 행사하고 또 핀란드같이 국가 안보, 외교 그다음에 특히 국방에 대해서는 핀란드 대통령의 권한이 있죠. 군 통수권이 거기에 있습니다. 그래서 그런 것에서 그걸 통칭해서 분권형 대통령제라고 하는데 그건 기본적으로 통상 의원 내각제를 기본으로 하되 거기에 대해서 직선 대통령으로 하여금 어떤 정국의 안정을 기할 수 있도록 하는 장치. 그런 것이 20대 국회에서 의원들 간에서 제일 합의점이 제일 많았습니다, 솔직히.

▶ 신장식 : 그러니까 외교, 통일, 국방은 직선 대통령에게, 내치는 다수당 대표인 총리에게 이렇게.

▷ 이상돈 : 네, 그런 것이 이제 국민들이 대통령을 뽑고, 특히 이제 불안감이 있죠. 내각에 안보, 통일, 군사 같은 것을 그렇게 맡길 수 있느냐에 대한 불안감이 있기 때문에 안전 장치로. 그런 것이 제일 공감하는 바가 많았습니다, 20대 국회 때.

▶ 신장식 : 프랑스식 이원집정부제 이런 이야기도 있고요.

▷ 이상돈 : 네, 그렇죠. 프랑스 같은 경우는 대통령제가 기본이고 의회의 다수당과 대통령이 소속 정당이 다르면,

▶ 신장식 : 내치와 외교, 통일, 국방을 대통령과,

▷ 이상돈 : 그런 경우는 그게 협치를 하는 것이죠. 그걸 동거 정부라고 불렀죠. 그런데 결과적으로 보니까 동거 정부를 하게 되면 정국이 마비되는 것처럼 생각을 했는데 결과적으로 보니까 오히려 동거 정부를 하니까 국민 통합 협치를 해서 한 정당이 의회 다수당과 대통령에 있는 것보다 오히려 결과가 나았다, 이렇게 보는 평가도 많습니다. 그러니까 그런 것도 우리가 한번 참작할 필요가 있다고 봅니다.

▶ 신장식 : 그러니까 의회 중심제에 방점을 찍고 외교, 통일, 국방의 핀란드처럼 대통령을 맡는 분권형 대통령제도 있고 프랑스식으로 이원집정부제 등 대통령제를 기본으로 해서 내각제적 요소를 도입하는 방안도 있고. 하여튼 간에 논의는 어떻게 논의가 흘러갈지 모르겠지만 어떤 주장을 하더라도 지금 국민들은 여전히, 아까 이 교수님께서는 조금 완화되었다고 말씀을 하시지만 여전히 대통령제에 대한 선호, 그러다 보니까 4년 중임제 이외에 다른 통치 구조의 변화에 대해서는 상당히 좀 국민들을 설득하는 데 각각의 주장을 가진 분들이 쉽지 않겠다 하는 생각은 듭니다. 자, 김진표 국회의장이 어쨌든 이런 제안을 했어요. 시기도 또 첫 번째로 꺼낸 의제도 적절치는 않다는 평가는 해 주셨지만 어쨌든 말을 꺼냈습니다. 윤석열 대통령 입장에서는 이 개헌론 어떻게 바라볼까요?

▷ 이상돈 : 아무래도 취임한 지가 4개월인데 이런 이야기가 나오는 것 자체가 별로 달갑지 않죠. 그리고 그런 이야기가 여당에서 나왔으면 과거 같으면 우리도 기억하지 않습니까? 김무성 의원이 대표할 때 개헌 이야기 했다가 박근혜 대통령한테 어떻게 됐습니까? 이런 것도 우리가 기억을 하고 있죠. 그래서 아마 여당에서는 이런 이야기가 나올 수가 없는 것인데 특히 야당의 국회 다수석까지는 야당 국회의장이니까 또 그렇게 무시할 수가 없지 않습니까? 이것은 어차피 양당의 어떤 합의가 없으면 진행 자체가 되지 않습니다. 그런데 저는 또 하나 이번에 대통령 임기 얼마 안 지나서 현행 국회 내부는 민주당이 다수당이 돼 있지만 그런데 민주당도 상당히 위기에 처해 있지 않습니까? 그래서 이게 어떤 결과가 될지. 그리고 지난번에 국회에서 무리하게 정당명부제 했다가 이상한 이중대 정당 같은 이런 이상한 일을 해서,

▶ 신장식 : 위성정당.

▷ 이상돈 : 네, 그런 것까지 만들고 해서 아주 정당이 불신을 받고 있고, 지금도 아마도 우리나라 국회가 국민들한테 불신을 받는다고 그러는데 그것도 그런데, 그것보다 사실은 거기다가 설문지에 정당을 넣으면 아마 정당이 제일 불신을 받을 거예요. 국회, 대통령, 사법부가 그러니까 그렇지 우리나라는 지금 현재 정당 체제와 그것과 맞물린 의회 제도가 과연 이게 정상적이냐. 아마 그런 논의, 그런 문제의식이 아마 제가 생각할 때는 금년 연말, 내년 초 분출되지 않을까 합니다.

▶ 신장식 : 알겠습니다. 마지막으로 한 30~40초 정도 남았는데, 개헌 관련된 말씀은 다 들었고요. 지금 윤 대통령하고 이준석 전 대표 갈등이, 국민의힘 내홍이 갈수록 번져가고 있습니다. 이거 어떻게 해결해야 될지 보수 원로로서 한 말씀만 해 주시죠.

▷ 이상돈 : 해결할 방법이 뭐가 있습니까? 이제 봉합되기는 틀린 거고 각자 길을 가는 것 아니겠어요? 그리고 지금 상당히 여론은 이준석 대표한테, 이제 전 대표가 되나요?

▶ 신장식 : 예, 전 대표입니다.

▷ 이상돈 : 좋지가 않죠. 그래서 지도했던 사람들, 원로들까지도 눈살을 찌푸리고. 그래서 이런 것이 우리나라 정당 체제의 취약성에, 제가 아까 말씀드린 게 그겁니다. 민주당도 마찬가지잖아요. 민주당도 퍽하면 비대위에서 젊은 비대위원이 그냥 하루하루 그냥 특히 라디오 통해서 언어 정치했잖잔아요. 그런 게 비정상이죠. 그래서 저는 정당에 대한 불신 같은 것이 상당히 깊다. 저는 그렇게 봅니다.

▶ 신장식 : 네, 알겠습니다. 오늘 말씀은 여기까지 듣겠습니다. 지금까지 이상돈 중앙대 명예교수였습니다. 감사합니다.

▷ 이상돈 : 네.

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